פסק-דין בתיק בג"ץ 5464/04

השופטת א' פרוקצ'יה:

העובדות

1.        העותר, עורך דין במקצועו, משמש מאז 1997 יושב ראש ועדת הערר לפי חוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט-1989 (להלן - "החוק" "וועדת הערר"). המשיב 1, שר המשפטים (להלן - "המשיב") מוסמך בין יתר תפקידיו למנות את חברי ועדת הערר על פי סעיף 20(א) לחוק. המשיב 2, השר האחראי על תחום התשתיות הלאומיות, מופקד, בין היתר, על פעילות משק הגז בישראל (להלן - "שר התשתיות").

           ועדת הערר, שהעותר יושב בראשה, דנה בעררים על החלטות המנהל לענייני בטיחות הגז במשרד התשתיות הלאומיות, שעניינן רישוי העוסקים בענף הגז, ומתן הוראות בענין התקנת מתקני גז שלא לצריכה עצמית והפסקת השימוש בהם. להכרעות ועדת הערר נילווית משמעות כבדת משקל בכל הקשור בהיבטי הבטיחות בשימוש בגז.

2.        ביום 8.6.03 שיגר שר המשפטים, מר יוסף (טומי) לפיד, מכתב לעותר ובו נאמר כי בחלוף 6 שנים מיום מינויו לתפקיד יו"ר ועדת הערר, "ובשל הצורך לרענן את השורות", בכוונתו להודיע לו על סיום תפקידו בתקופה הקרובה. עוד נאמר במכתב, כי אם ברצון העותר להתייחס להחלטה זו, הוא יוכל להעביר את עמדתו בכתב בתוך 7 ימים (נספח א' לעתירה). בתגובה לפנייה זו, ביקש העותר כי השר יזמנו לפגישה, ובתשובה נענה כי בשל  לוח זמנים עמוס, הוא מתבקש להעלות את דבריו על הכתב לא יאוחר מ-5.8.03. ביום 5.8.03 השיב העותר למכתבו של השר. הוא קבל בו, בראש וראשונה, על כך שלא ניתנה לו הזדמנות להיפגש  עם השר פנים אל פנים, ועל הצבת סד בהול של לוח זמנים לצורך מתן מענה בכתב. לעצם הענין טען כי הובא לידיעתו מידע על פיו גורם הנמנה על משרד התשתיות, והמשמש בעל דין נוגע בדבר בהליכים בפני ועדת הערר, פועל להחלפתו בתפקיד, מתוך מגמה להביא למינוי יושב ראש אחר שיהא נוח יותר למשרד. העותר קבל במכתבו על הטעם האמיתי, לטענתו, להחלפתו, ועל הדרך שננקטה כדי להגשים תכלית זו. בעקבות זאת, שר התשתיות דאז (השר פריצקי) הזמין את העותר לפגישה עמו, אולם העותר לא נענה לכך. ביום 21.9.03 שיגר השר פריצקי מכתב לעותר ובו האשמות קשות על אופן תיפקודו כיו"ר ועדת הערר, וסיים את מכתבו באמירה כי הוא מפנה העתק מן המכתב אל שר המשפטים, כדי שיפעל במהירות לסיום כהונת העותר כיו"ר ועדת הערר (נספח ע/ו). העותר העביר את מכתבי שר המשפטים ושר התשתיות לעיונו של מבקר המדינה. ביום 12.1.04, בעקבות פניית העותר למבקר המדינה, הודיע מנהל נציבות תלונות הציבור לשר המשפטים כי אם החלטתו בדבר סיום כהונת העותר נובעת, בין היתר, מגורמים הנוגעים בתיפקודו בועדת הערר, כי אז מן הראוי לאפשר לו להשמיע את תגובתו בענין זה בטרם יוחלט בדבר סיום כהונתו  (מש/15). ביום 19.1.04 התקיימה שאילתא בכנסת בפרשה זו. בתשובה לה אמר שר המשפטים כי הסיבה להפסקת כהונתו של העותר בועדה נעוצה בתיפקוד לקוי של הועדה בראשותו (פרוטוקול ע/ח'). כן אישר שר המשפטים כי שר התשתיות פנה אליו בענין זה והשיג על דרכי תיפקודה של הועדה בראשות העותר להבדיל מתוכן החלטותיה. לאחר זאת, הגיש העותר ביום 4.2.04 תלונה  לועדת האתיקה של הכנסת כנגד שר המשפטים (נספח ע/ט'). ביום 14.3.04 העביר שר המשפטים את תגובתו לתלונה לועדת האתיקה של הכנסת (מש/17). ביום 16.3.04 פנה שר המשפטים פעם נוספת אל העותר וביקש כי יעביר אליו את התייחסותו בכתב בתוך 14 ימים "לענין אי מתן החלטות הועדה שבנדון בתוך 30 ימים מהגשת הערר" (נספח ע/י'). העותר השיב לפנייה זו  ביום 13.4.04 והתייחס באורח ענייני לטענה שהועלתה כלפיו בענין חריגה מהמועדים במתן החלטות ועדת הערר (נספח ע/יא ) . ביום 10.5.04 שלח עוזר שר המשפטים מכתב לעותר בזה הנוסח:

"הריני להודיעך כי שר המשפטים החליט, לאחר עיון בחומר בענין הנדון, לרבות מכתביך, ולאחר ששקל את הדברים, לבטל את מינוייך ליושב ראש ועדת הערר שבנדון, וזאת בהתחשב בצורך ברענון שורות, ולמעלה מן הצורך, בשל העובדה שהחלטות הועדה אינן ניתנות על פי המועדים הקבועים בחוק". (נספח ע/י"ב).

ביום 1.6.04 חתם שר המשפטים על מסמך ביטול מינוי יושב ראש ועדת הערר בתוקף סמכותו על פי סעיף 20(א)(1) לחוק (נספח ע/י"ג).

טענות העותר

3.        העותר טוען כי החלטת שר המשפטים על ביטול מינויו נובעת משיקולים פסולים שמקורם במניעים פוליטיים ולא מתוך שיקולים ענייניים. מאחורי יוזמת החלפתו עמד שר התשתיות, אשר ביקש למנות תחתיו אדם פוליטי, אשר החלטותיו בועדה תהיינה נוחות יותר למשרד התשתיות, והוא ביקש להגשים תכלית זו בעזרת שר המשפטים, חברו לסיעה בכנסת. עיתוי קבלת החלטת שר המשפטים על החלפתו בא בסמיכות זמן לתלונה שהגיש לועדת האתיקה של הכנסת, ולטענתו, המניע להחלטה הוא, בין היתר, תגובת נקם לתלונה זו. החלטת השר פסולה לגופה במובן זה שעילתה המוצהרת - ריענון השירות - אינה אלא כסות לרצון השר להחליף את העותר ממניעים פסולים, והראיה לכך כי בתשובתו לשאילתא בכנסת העלה נימוק אחר להחלפה הקשור בתיפקודו של העותר. עוד ראייה לכך היא כי לגבי חברי ועדה אחרים המכהנים גם הם פרק זמן ארוך, לא נתקבלה החלטה דומה על הפסקת כהונה לצורך ריענון השורות. לטענת העותר, הנימוק הנוסף שניתן לביטול המינוי הקשור באי עמידתה של הועדה במועדים במתן החלטותיה גם הוא נובע ממניע פסול, לא ענייני. הועדה פעלה ופועלת  לענין לוחות זמנים על פי המסגרת שנקבעה לכך בחוק.

           בעקבות הגשת העתירה, ניתן צו ביניים אשר היתלה את פועלו של ביטול מינויו של העותר, על מנת לאפשר המשך פעילותה השוטפת של ועדת הערר.

טיעוני המשיבים

4.        טוענת המדינה בתשובתה כי העותר מונה לתפקידו לפני למעלה משבע שנים. לועדת הערר תפקיד בעל חשיבות מיוחדת במערך התנהלות המשק בנושא הגז על פי חוק הגז. עמדת השר המשפטים היא כי, נוכח אופיה של הועדה ומקומה במערך המישקי, יש צורך בתחלופה על מנת למנוע היווצרות מוקדי כח העלולים להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות, וכן כדי לרענן את השורות ולתת לאנשים נוספים הזדמנות לתרום למערכת הציבורית מכוחם ומיכולתם. הרקע למדיניות האמורה מוסבר בתשובת המדינה, ברוח הדברים הבאים: חוק הגז מבוסס על משטר פיקוח ורישוי. מול הזכות לרשיון  עומדת סמכות הגורם המוסמך לבטל רשיון או להתנות בו תנאים. בשל גורם הבטיחות המאפיין את שוק הגז, יש הכרח לבצע אכיפה קפדנית של קיום תנאי הרשיון כדי למנוע פגיעה בנפש וברכוש. האכיפה אינה קלה בשל גורמים בעלי ענין הפועלים בשוק זה. ועדת הערר היא הערכאה אליה פונים בהשגות על פעולות הרשויות המינהליות המוסמכות לפעול מכח חוק הגז. בשל אלמנט הבטיחות, על דיוני הועדה והחלטותיה להיות מהירים וענייניים. החוק אינו קובע משך כהונה לחברי ועדת הערר או ליושב ראשה, אולם נוכח רגישותו הגדולה של תחום הגז והאינטרסים הכלכליים המעורבים בו, אין זה רצוי שמשרות החברים בועדה תאויישנה לתקופה ארוכה בידי אותם ממלאי תפקידים. כהונה ממושכת עלולה להעלות חשש ליצירת מערכות קשרים בין חברי הועדה למתדיינים בפניה, ולהפריע לתיפקוד הענייני והבלתי תלוי של חברי הועדה. על שום כך, קיים צורך בקציבת כהונתם של חברי הועדה ויושב ראשה במיוחד בתחום הגז, בהינתן אופיו הרגיש במיוחד של ענף מישקי זה. על פי מדיניות שר המשפטים, ראוי לקצוב לכהונת חבר ויו"ר ועדה לכל היותר שתי קדנציות של שלוש שנים כל אחת.

           אשר לעובדות המקרה שלפנינו, נטען, ראשית, כי בדיקה שנערכה במשרד המשפטים לא חשפה כי נתקיים הליך מינוי סדור לעותר כיושב ראש הועדה. לא ברור אם מועמדותו נבחנה במסגרת הליך איתור לצורך השוואת כשירויותיו לכשירויות של אחרים. כן נטען כי העותר מכהן בתפקידו כבר כ-7 שנים. במהלך תקופה זו מאז הוקמה הועדה בראשות העותר, התקיימו בפניה 19 הליכים, ורק בשלושה מהם ניתנה החלטה סופית. רוב ההליכים נסתיימו בפשרה, ולעיתים פשרה הנובעת מהתמשכות ההליכים. לנציגי משרד התשתיות היו טענות כלפי תפקוד הועדה, וטענות אלה הביא שר התשתיות בפני שר המשפטים. לאחר שהתברר לשר המשפטים כי העותר מכהן כיו"ר הועדה כבר למעלה מ- 6 שנים, סבר כי יש מקום לסיים את  כהונתו "מטעם זה בלבד, בהתאם למדיניותו הכוללת בענין, ומבלי שיהיה  צורך לבחון את תיפקודה של הועדה", כלשון דברי המדינה בתשובתה. לעצם הודעת הביטול, טוענים המשיבים כי אין בידי העותר זכות מוקנית להמשיך ולכהן בתפקיד ללא מגבלת זמן. מדיניות הגבלת הכהונה בסוג זה של תפקידים היא סבירה וראוייה; היא נשענת על עקרונות מקובלים, וביניהם על תפיסה מקובלת שאומצה בחוק בתי דין מינהליים, באזנה בין הצורך ברענון השירות ומניעת יצירת מוקדי כח בעייתיים מצד אחד, לבין הצורך להבטיח תקופת כהונה ארוכה מספיק אשר תאפשר ביצועו היעיל של התפקיד.

הכרעה

5.        סעיף 20(א) לחוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט-1989 קובע:

"(א) שר המשפטים ימנה ועדת ערר בהרכב זה:

(1) אדם הכשיר להיות שופט של בית משפט שלום, והוא יהיה היושב ראש;

(2) שני נציגי ציבור בעלי ידע מקצועי מתאים שהמליץ עליהם השר".

           לענין חוק זה, "שר" משמעו שר האנרגיה והתשתית (בענייננו - "שר התשתיות").